Хэмптон Линн : Особенности управления и приватизации аэропортов в США

Доклад на конференции Ассоциации «Аэропорт» «Инфраструктура аэропортов. Перспективы и пути развития», 30 мая 2012 г. (перевод В.Я.Катчана)

В США регулярные авиаперевозки (по расписанию) обслуживают 378 аэропортов, и только один из них находится в частных руках. Это открывшийся в мае 2009 г. аэропорт Брэнсон (Branson), полностью построенный на частный капитал. В настоящее время он находится в предбанкротном состоянии.

Хэмптон Линн
Более двадцати лет входила в руководящий состав Metropolitan Washington Airports Authority (MWAA), которое можно перевести как «Управление вашингтонских столичных аэропортов». Много лет руководила финансовой службой этой организации, была вице-президентом. Ушла в отставку в июле 2011 г. с поста президента – главы исполнительного органа организации.

Тем не менее, несмотря на отсутствие в США среди этой категории аэропортов частных, они считаются в мире одними из наиболее приватизированных. Это объясняется тем, что неавиационные виды деятельности в аэропортах ведут внешние по отношению к ним частные фирмы (аутосорсинг). Складские помещения в аэропортах сдаются в аренду бизнесменам, занимающимся розничной торговлей, организацией питания. На контрактной основе аэропорты взаимодействуют также с подразделениями вооруженной охраны, полицией и даже с организациями, обеспечивающими информационное обслуживание в аэропорту.  Не случайно американские аэропорты так популярны среди представителей местного малого бизнеса и бизнеса национальных меньшинств. Популярны именно готовностью привлекать тех и других к ведению бизнеса в аэропорту на договорной основе. Чего американские аэропорты не делают, так это не распределяют прибыль среди своих собственников. Вся эта прибыль остается в аэропорту и расходуется на капитальное строительство, производственные нужды и на уменьшение аэропортовых сборов с авиакомпаний.
Идет экспериментирование с разными формами приватизации. Примером иной формы приватизации может служить контракт на управление аэропортом Индианаполис (Indianapolis Airport)  частной английской компанией ВАА (British Airports Authority). Контракт был расторгнут на год ранее предусмотренного срока по инициативе ВАА. Аналогичный контракт с другой частной компанией,  победившей в тендере на управление аэропортом Мидуэй (Midway) в Чикаго также нельзя назвать успешным. Этот эксперимент привел данный аэропорт к финансовому коллапсу и необходимости покрывать долг аэропорта в размере 126 миллионов долларов из средств городского бюджета Чикаго.
По своему содержанию приватизация аэропорта — это не что иное, как перекладывание правительством своих обязанностей и ответственности за его судьбу на частный сектор. Обычно под словом приватизация понимается полная передача аэропорта в руки частного собственника. На практике же большинство приватизационных схем носят гибридный характер с сохранением за правительством значительной доли права собственности на аэропорт. Наиболее распространенными формами приватизации являются продажа или аренда государственных активов (public assets) аэропорта.
Первой в мировой практике успешную приватизацию аэропортов осуществила Великобритания. Для первоначальной капитализации компании ВАА, владевшей несколькими аэропортами страны, потребовались изменения в британском законодательстве, чтобы получить разрешение на продажу её акций на бирже. В начале 90-х капитализация ВАА составила 1,225 млрд. фунтов стерлингов. В июле 2006 г., когда ВАА получила предложение на продажу контрольного пакета её акций от консорциума, возглавляемого  Grupo Ferrovial, цена компании составляла уже 10,1 млрд. фунтов. Конечно, за период времени между этими двумя датами многое изменилось, но всё же рост стоимости компании впечатляет.
За рассматриваемый период ВАА осуществила значительные обновления. В настоящее время она управляет лондонскими аэропортами Хитроу и Стэндстед, аэропортами Саутгэмптона, Эдинбурга, Глазго и Абердина в Великобритании и аэропортом Неаполя в Италии. До этого ВАА владела лондонским аэропортом Гатвиг и аэропортом Прествик в Глазго (Glasgow Prestwick). Кроме того ранее ВАА управляла в США аэропортом в городе Индианаполис и имела на территории США концессионные соглашения с аэропортом BWI, бостонским аэропортом Логан и аэропортом Питтсбурга.
Приватизация аэропортов в мире приобретает многообразные формы. Частным инвесторам проданы аэропорты в Дании, Австрии, Швейцарии, Бельгии и Новой Зеландии. Успешно управляются частными компаниями по договорам долгосрочной аренды аэропорты в Австралии, Аргентине, Коста-Рике, Перу и Греции. Ранней формой приватизации можно считать строительство отдельными авиакомпаниями собственных терминалов в аэропортах в Нью-Йорке, Атланте, Далласе, Хьюстоне и в других городах США.
Помимо указанных в США имеются около 19000 малых аэропортов, причем только 5000 из них имеют ВПП с твердым покрытием. 4172 из этого числа находятся в государственной (public) собственности. Большинство этих аэропортов – это небольшие аэропорты, обслуживающие легкомоторную авиацию. В 2005 г. 96,5%  общего объема пассажирских перевозок в США были сконцентрированы в 138 аэропортах. Вплоть до 1996 г. приватизация аэропортов была запрещена законодательно. В дальнейшем процесс приватизации тормозился различными экономическими барьерами. Такими, как запрет на предоставление частным аэропортом правительственных субсидий (грантов), трудности с размещением облигационных займов (revenue bonds).
Сказанное не означает, что в США идея приватизации аэропортов полностью отвергнута. Её сторонники утверждают, что приватизация  привлечет в аэропорты дополнительный капитал, повысит эффективность их управления, что приведет в итоге к снижению издержек аэропорта. Их оппоненты отмечают историческую важность федеральной финансовой помощи национальной авиатранспортной системе и преимущества такой помощи. Федеральное законодательство предъявляет к аэропортам, получающим федеральную финансовую помощь, определенные требования  по использованию этих средств. К таковым относятся, в частности, обязанность оплачивать в первую очередь труд работников, привлеченных в аэропорту к работам, финансируемым из средств федеральных грантов. Условием получения самих грантов служит обязанность аэропортов не допускать какой-либо дискриминации в доступе к ним малого  бизнеса и бизнеса представителей национальных меньшинств.
Аэропорты, получающие от правительства финансовую помощь, могут использовать эти ресурсы только для компенсации своих издержек, не покрываемых аэропортовыми сборами с авиакомпаний. Они также не могут направлять доходы, получаемые от неавиационных видов деятельности в аэропорту, своим собственникам, поскольку обязаны направлять все свои доходы только на нужды аэропорта.
Под впечатлением успехов приватизации аэропортов в Европе Конгресс США  в 1996 г. законодательно одобрил пилотную программу приватизации пяти аэропортов страны. Cтартовала эта программа с аэропорта Стеварт (Stewart) в Нью- Йорке. Неуспех этого начинания стал очевиден после недолгого и несчастливого брака с National Express Group, и нужда в таком партнере отпала. Других частных претендентов на эту роль не нашлось, и управляющей аэропортами Нью-Йорка организации  Port Authority of  New York and New Jersey (PANYNJ) пришлось взять на себя обязанности по управлению аэропортом. Сегодня PANYNJ успешно управляет этим аэропортом, оказывая ему помощь в увеличении объемов международных чартерных перевозок. Другие аэропорты присматриваются к этой программе, но пока отозвали свои заявки на участие в ней. Это относится к аэропортам Brown Field в Сан- Диего, им. Луи Армстронга в Нью Орлеане, Ниагарский водопад (Niagara Falls) в Нью-Йорке и аэропорту им. Рафаэля Хернандеса (Rafael Hernandes) в Пуэрто-Рико.
В 2012 г. программа была расширена и углублена. Что касается аэропорта Мидуэй в Чикаго, то первоначальный победитель торгов по покупке права управления этим аэропортом отозвал свою заявку в связи с выставленным городом дополнительным требованием оплатить долг аэропорта в размере 126 миллиона долларов. Поэтому городские власти готовятся сейчас ко второму тендеру. Они стремятся к монетизации аэропорта, рассчитывая пустить полученные от такой приватизации средства на снижение нагрузки на пенсионную систему и на другие инфраструктурные проекты. Нынешний мэр Чикаго выступает сторонником сохранения аэропорта в городской собственности и не поддерживает инициативу по его приватизации.
Аэропорт Брэнсон (Branson) в штате Миссури с самого начала строился как частный и поэтому не был включен в  пилотную программу. Несмотря на задолженность в 114 млн. долларов,  в 2011 г. аэропорт не только был освобожден от принудительной оплаты этого долга, но и получил отсрочку на любые выплаты вплоть до 2014 года.
Компания ВАА  стала победителем конкурса на управление аэропортом в городе Индианополис благодаря обещаниям повысить эффективность его управления и снизить расходы авиакомпаний в этом аэропорту. При этом аэропорт оставался в собственности города, и городские власти сохранили своё представительство в его Совете директоров. В 2008 г. ВАА расторгла  этот договор на год ранее согласованного срока.
При сравнении процесса приватизации аэропортов в США с мировой практикой картина выглядит довольно пестрой. Тем не менее исследование Массачусетского технологического института, проведенное в 1999 г., позволяет относить аэропорты США к числу наиболее приватизированных в мире. Так в двух вашингтонских аэропортах, управляемых организацией MWWA, работает 25000 человек, но только 1300 из них являются штатными работниками этой организации, причем почти половина из числа последних выполняют охранные функции. Остальные – это работники частных компаний, включая авиакомпании. По данным Правительственного отчетного ведомства (Government Accountability Office) свыше 90% персонала крупнейших аэропортов США составляют работники частных компаний.
Большинством аэропортов США владеют и управляют либо местные органы власти, включая иногда и власти штатов, самостоятельно либо структурируют для этого специальные управленческие организации (аuthority). Как правило, политику и стратегию развития аэропорта формирует Совет директоров такой организации, который также распределяет ответственность между своими штатными работниками и привлеченным на условиях аутосорсинга персоналом. Оперативное управление аэропортом осуществляют опытные авиационные специалисты из числа штатных работников. Общеизвестно сотрудничество аэропортов с обслуживаемыми ими авиакомпаниями. Обычно аэропорты заключают с авиакомпаниями контракты, в которых детализируются условия их взаимодействия и утверждается методика формирования аэропортовых сборов. Как правило организация работы аэропорта строится так, что безопасность, охрану, пожарную безопасность  обеспечивает штатный состав управляющей организации, а коммерческая деятельность в нем отдана на откуп внешним частным компаниям. Зона их деловой активности – это территория, выделенная в аэропорту для ведения розничной торговли, но бывают случаи, когда даже контроль за отношениями между аэропортом и арендаторами его имущества осуществляет привлеченная частная компания. Причитающиеся аэропорту концессионные платежи от автопарковок — главного источника его неавиационных доходов,  могут собираться как привлеченной компанией, так и самой управляющей организацией.  Внутреннюю уборку самолетов авиакомпании обеспечивают сами. Они же обеспечивают продажу авиабилетов и обслуживание перевозимого багажа. Привлеченные компании-агенты ведут учет расходов на оплату услуг работающих в аэропорту охранников, технологических служб, а в некоторых случаях и вооруженной службы безопасности. Строительные работы в аэропортах ведут частные проектные и строительные фирмы, но под контролем управленцев аэропорта.
Государственное управление аэропортами США отличается от общемировой практики управления полностью приватизированными аэропортами, в которых  концессия и строительство ведутся по схеме аутосорсинга. Регулирование такими аэропортами со стороны государства затруднено, и необходим контракт с правительством по обеспечению общественной безопасности в них. Главное отличие американских аэропортов, находящихся в государственной собственности (федеральной, штатов, графств, городов), состоит в том, что их прибыль не распределяется между собственниками, а вкладывается в аэропорт и расходуется на его нужды, а в некоторых случаях и на снижение аэропортовых сборов с авиакомпаний. Управленцы американских аэропортов часто выражают несогласие с распространенным мнением о том, что управление частным аэропортом более эффективно, чем государственным. В государственном аэропорту реализовать социальные интересы как пассажиров, так и жителей окружающего аэропорт региона более реально.
Есть две ключевые причины неприятия в США полной приватизации аэропортов. Понимание этих причин – ключ к пониманию отличия процесса приватизации американских аэропортов от других стран.
Доступ к капиталу. Государственные аэропорты в других станах вынуждены наравне со всеми остальными претендентами конкурировать за доступ к распределяемым  правительством бюджетным средствам либо выходить на рынок банковских кредитов, которые доступны только для финансирования проектов с коротким амортизационным периодом.
 Этим аэропортам приходится работать в условиях постоянного соблазна у их правительств  перенаправить выделенные аэропорту средства на другие цели. Отсюда стремление  правительств этих стран к монетизации аэропортов.
В США ситуация иная. У американских аэропортов, находящихся в государственной собственности, есть практически неограниченный доступ к заемному капиталу на рынке доходных облигаций (revenue bonds). При продаже своих облигаций для получения средств на финансирование того или иного проекта аэропорт, освобожденный от налогов, выступает в глазах инвесторов более привлекательным заемщиком. Покупатель облигаций уверен, что такой аэропорт обязательно выкупит свои облигации в установленный срок, и поэтому срок возмещения этого долга может распространяться на 30-40 летний амортизационный период. Такой доступ к  заемному капиталу распространяется на аэропорты, находящиеся не только в федеральной собственности, но и в собственности городов, графств и штатов, что опять же исключает необходимость монетизации аэропорта в интересах других инфраструктурных проектов.
У частного аэропорта, не имеющего освобождения от налогов, доступ к заемным средствам на рынке доходных облигаций затруднен. Со временем у большинства таких аэропортов сумма накопленных долгов становится большой. Поэтому любая их приватизация потребует покрытия этих долгов за счет выплат из средств вырученных от продажи, что снизит монетизированную прибыль государства как бывшего собственника.
Второй причиной отказа от приватизации служит независимая финансовая отчетность у аэропортов США. В странах, у которых как и в США
аэропорты находятся в госсобственности, финансовую отчетность аэропортов часто объединяют с другими формами правительственной отчетности, что затрудняет определение их прибыли и убытков. Американские аэропорты строго следуют единым государственным стандартам бухучета, устанавливающим положение баланса о прибыли и убытках для аэропортов таким же, как и для других коммерческих организаций
Государственные аэропорты в США являются получателями федеральных субсидий (грантов) для финансирования их обновления. Источником этих грантов служат объединение фондов, формируемых из федерального налога на авиабилеты. Этот налог преимущественно идет на оплату аэронавигационного обслуживания, но Конгресс ежегодно изымает из него около 3 млрд. долларов на нужды аэропортов.
Существует два вида грантов. Это распространяющиеся на всех базовые (entitlement) гранты, зависящие от объемов перевозок через аэропорт, и специализированные (discretionary), учитывающие особенности конкретного аэропорта. Оба типа грантов должны направляться на проекты, рассматриваемые федеральным правительством как приоритетные, и на проекты, одобренные Федеральной авиационной администрацией (FAA). Приоритетными с позиции FAA выступают проекты, ориентированные на повышение авиационной безопасности, рост объема перевозок и снижение шумового воздействия аэропорта на окружающую территорию.  С позиции федерального правительства гранты выступают как инструмент реализации общенациональных интересов в области гражданской авиации. Считается, что из-за нацеленности частного аэропорта только на получение прибыли, он не вправе претендовать на получение финансовой помощи со стороны государства. Этот факт служит еще одним осложнением на пути к широкой приватизации аэропортов.
Серьезным аргументом против приватизации крупных аэропортов выступает понимание местными властями, во владении которых они находятся, важности такого аэропорта для экономики региона. Они придерживаются той точки зрения, что владелец частного аэропорта всегда отдаст предпочтение соображениям прибыльности аэропорта в ущерб возможности привлечь в регион ещё одного авиаперевозчика с его грузами. Помимо этого федеральное правительство добивается расширения привлечения представителей обычно дискриминируемых видов бизнеса в такие сферы деловой активности, как строительство, потенциально доходные операционные аспекты управления аэропортом, что соответствует интересам населения региона. В результате такой политики бизнес представителей национальных меньшинств и бизнес женщин — предпринимателей получает возможность участвовать в контрактах на поставки, концессионных контрактах практически во всех крупных аэропортах США. Нетрудно сообразить, что для частного собственника аэропорта такие социальные ориентиры не являются приоритетными.
Американским авиакомпаниям небезразлична приватизация аэропортов. В немногих случаях состоявшейся полной приватизации, авиакомпании требовали у их частных собственников сохранить или снизить аэропортовые сборы, ограничившись ростом прибыльности аэропорта от неавиационных видов деятельности. Поскольку авиакомпании в США обычно заключают с аэропортами долгосрочные договора на обслуживание, в случае приватизации аэропорта в его договора с авиакомпаниями приходится вносить дополнения, предусматривающие право нового собственника аэропорта на присвоение заработанной аэропортом прибыль. Это вызывает обеспокоенность авиакомпаний в связи с возможным ростом их издержек в аэропорту.
Упомянутый выше пилотный проект предусматривает для аэропорта, готовящегося к приватизации, обязательное согласия на нее не менее 60% обслуживаемых в аэропорту авиакомпаний, что также служит серьезным барьером на пути приватизации.
Заключение
Аэропорты США будут продолжать относиться к приватизации  как к принципиально относящейся к понятию собственность опции, потому что их государственные собственники продолжают считают выгодным монетизацию активов аэропорта. Однако при любой форме приватизации федеральное правительство будет стремиться сохранить значительный контроль над аэропортами, включая контроль над аэропортовыми сборами через механизмы регулирования. Аэропорты, которые сегодня находятся во владении местных органов власти, скорее всего сохранят существующую форму собственности и управления. При такой форме собственности нет нужды в регулировании аэропортовых сборов с авиакомпаний, поскольку их величина определяется федеральным требованием: их сумма не должна превышать расходы, идущие на возмещение эксплуатационных издержек аэропорта. Партнерство аэропорта с авиакомпаниями продолжит развиваться в направлении совместного управления аэропортом. Делегирование ведения коммерческой деятельности в аэропорту сторонним организациям также продолжится, потому что оно выгодно обеим сторонам: и тем, и другим даёт возможность работать с прибылью.
Линн Хэмптон, 30 мая 2012 г.

Комментарии эксперта Aviation EXplorer — директора консультационной компании “Баланс интересов”  Владислава Катчана

Г-жа Л. Хэмптон более двадцати лет входила в руководящий состав организации  под названием Metropolitan Washington Airports Authority (MWAA), которое можно перевести как “Управление вашингтонских столичных аэропортов”. Она много лет руководила финансовой службой этой организации, была вице-президентом, а в отставку ушла в июле 2011 г. с поста президента – главы исполнительного органа организации.  MWAA управляет двумя вашингтонскими аэропортами: Международным им. Даллеса и Национальным им. Рейгана. Не один год г-жа Л. Хэмптон была председателем Экономического комитета Международного совета аэропортов (ACI) и его североамериканского отделения.

После ухода в отставку появилась возможность пригласить г-жу Л. Хэмптон в Россию с просьбой поделиться своими знаниями об особенностях организации работы аэропортового хозяйства США, крупнейшего в мире. Годовой объем пассажирских перевозок  через американские аэропорты (более 700 млн. человек), на порядок выше, чем через российские. Фактор нескольких аэропортов в Вашингтоне и их столичный статус напоминают ситуацию, сложившуюся в Москве, что предполагало особый интерес к визиту г-жи Л. Хэмптон со стороны российских официальных лиц. К сожалению, этого не случилось.  Ни в Минтрансе, ни в Комитете по транспорту Госдумы никто не заинтересовался ни докладом, ни возможностью встретиться и получить информацию из рук одного из наиболее опытных и квалифицированных американских специалистов в области аэропортового бизнеса. И это показательно, особенно на фоне готовящихся решений по  объединению московских аэропортов.

Вынося на суд читателей сообщение г-жи Л. Хэмптон, мы надеемся на читательский отклик на него, на возможность узнать насколько нашему авиационному сообществу полезно знакомство с такого рода зарубежным опытом. Если это случится, небезучастность читателей будет  выражением  благодарности автору доклада. Подтверждением того, что она потрудилась не зря.

О вашингтонских аэропортах

Хотя они и столичные, но в отличии от московских не являются крупнейшими в стране ни по пассажирским, ни по грузовым перевозкам. В 2011 г. Международный аэропорт им. Даллеса обслужил 23,2 млн. пассажиров, а Национальный им. Рейгана – 18,8 млн. Суммарно 42 млн., т.е. даже несколько меньше, чем три московских аэропорта. Это объясняется тем, что Вашингтон является политическим, но отнюдь не деловым и экономическим центром страны и никогда не выполнял роль главного транзитного узла в американской сети воздушных перевозок.

Национальный аэропорт расположен в густонаселенном пригороде Вашингтона на другом по отношению к Белому Дому брегу реки Потомак. Живучесть аэропорта определяют два фактора. Первый – близость к берегу реки, благодаря чему  посадочная глиссада, проходящая над рекой, позволяет снизить до приемлемого уровня шумовую нагрузку аэропорта  на прилегающую территорию. Второй фактор – это нежелание американских конгрессменов расстаться с удобным, расположенным под боком у Конгресса, аэропортом. Это говорит о том, что у них там тоже не все рационально. Убежден, прагматичные немцы такой аэропорт давно бы закрыли, переведя все перевозки через него в удалённый от города аэропорт им. Даллеса.

Последний соединяет с городом автострада, а теперь ещё и линия метро.

Об организации MWAA

Слово “аuthority” присутствует в названии большинства организаций, управляющих американскими аэропортами. Структура и принципы формирования этих аuthority –  управлений как правило одинаковы, хотя по составу управляемых объектов они могут разниться. Так Port Authority of New York and New Jersey управляет не только аэропортами Нью-Йорка, но и морским портом и городским метро. Что касается организационно-правовой формы этих организаций, то наиболее близким аналогом им у нас служит форма государственной компании, введенная Федеральным законом от 17.07.2009 №145-ФЗ (Дополнение к ФЗ «О некоммерческих организациях»).

У всех аэропортовых  authority есть директивный орган — Совет директоров, который формируется по принципу делегирования в него представителей тех административных образований, жители которых пользуются данным аэропортом (аэропортами). В случае вашингтонских, обслуживающих жителей штатов Вирджиния, Мэриленд и столичного округа Колумбия, губернатор штата Вирджиния делегирует в состав Совета 5 человек, мэр Вашингтона – 3-х, губернатор штата Мэриленд – 2-х и президент США – 3-х. С 2012 г. состав Совета расширен до 19 человек за счет увеличения представительства штатов и города. Наличие в Совете представителей президента США есть только у MWAA, что отражает столичный статус вашингтонских аэропортов и тот факт, что только у них земля и имущество находятся в федеральной собственности. У всех остальных аэропортов это собственность штатов, графств и городов. Напоминаем, речь идёт только о 378 самых крупных аэропортах, обслуживающих регулярные перевозки. Но и они не однородны по своей загруженности. Как сказано в докладе, более 95% авиапассажиров обслуживаются в 138 крупнейших из них. Упомянутые в докладе 19000 малых преимущественно частных аэропортов – это в большинстве своем аэродромы или посадочные площадки

Работа MWAA построена по принципу жесткой централизации функций управления обоими аэропортами в руках этой организации. В каждом из аэропортов есть штат управленцев и руководитель, но его автономия ограничена. В частности, он не может самостоятельно заключить контракт со сторонней  организацией на сумму, превышающую 20 тыс. долларов. Полномочия самой MWAA установлены законодательными актами учредивших её субъектов федерации.

Кроме аэропортов MWAA ответственна за функционирование автострады, соединяющей аэропорт им. Даллеса с городом, и за финансирование и строительство удлинения на 23 мили в сторону аэропорта ветки городского метро.

К содержанию доклада

Первое, что бросается в глаза в докладе, это сравнительно небольшое количество аэропортов (378), обслуживающих в США регулярные перевозки. Это количество сопоставимо с количеством действующих российских аэропортов (325), которых, впрочем, до 1990 г. было 1300. Данное сопоставление говорит  разве что о том, что такого количества аэропортов американцам достаточно для качественного покрытия регулярными перевозками всей территории страны, а нам нашего количества очевидно нехватает, учитывая обширность территории и неравномерность размещения действующих аэропортов на ней.

Следующим потрясением для неподготовленного читателя должна стать информация о том, что все эти аэропорты находятся в государственной и (или) муниципальной собственности. Как же так! — должен воскликнуть этот читатель. Страна, которая с советских времен ассоциируется в нашем сознании как “цитадель мирового капитализма”, до сих пор не приватизировала свои крупнейшие аэропорты! “А вот так – в неявном виде ответила г-жа Л.Хэмптон — разные у нас с вами представления о приватизации”.

В Законе РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 2001 года записано: «Под приватизацией понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее – федеральное имущество), субъектов Российской Федерации,  муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц».  А поскольку «собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом» (п.1 Ст. 209 ГК РФ), акт приватизации по российскому законодательству — это отчуждение этих прав у государства в пользу частника.

К сожалению, в этих формулировках нет четкого ответа на два вопроса. Первый: будет ли считаться приватизацией отчуждение не всех, а только части составляющих права собственности? И второй: что такое отчуждение, что это за правовой акт? Недосказанности на первый взгляд незначительные и не всем очевидные, но в России они привели к  удручающим последствиям. Сравнение американской приватизации аэропортов с российской убедительное тому подтверждение.

Приватизация аэропорта на всех уровнях государственного управления у нас трактуется как продажа всего объема юридических прав собственности на подлежащее приватизации государственное имущество в них. Официальная цель такой продажи – единовременное пополнение госбюджета за счет полученных от продажи средств и надежда на рост собираемых с аэропорта налогов за счет более эффективного управления им частником. При этом замалчивается, что после такой распродажи госбюджет навсегда лишается растянутого по времени пополнения за счет прибыли (дивидендов), которую зарабатывает аэропорт. За несколько лет сумма этого пополнения может превысить сумму, полученную при его продаже. Покупают-то только прибыльные аэропорты!

США, как и другие страны Запада, такую категоричную форму приватизации не приемлют. Её не отвергают, но рассматривают как одну из многих, менее категоричных.

Свое понимание цели приватизации аэропортов г-жа Л. Хэмптон привела в самом начале доклада: перекладывание правительством ответственности за судьбу аэропорта на частный сектор экономики путем передачи его в частные руки.  Такое объяснение понятно экономисту – практику, но  коробит юридического авторитета, предпочитающего отшлифованные его коллегами формулировки официальных документов. А на наш взгляд формулировка автора доклада более достоверно отражает цель российских инициаторов продажи аэропортов. О каком пополнении бюджета может идти речь, если практически ни один наш аэропорт не может обойтись без финансовой помощи из того же бюджета?

Что же касается понятия приватизации, то тут г-жа Л.Хэмптон опирается на распространенную среди западных экономистов трактовку: приватизация – это всё многообразие форм привлечения частного капитала в государственный сектор экономики. Это многообразие обширно: передача госимущества частнику в аренду, концессию, в  управление, продажа этого имущества с обременением и без такового, на временной или постоянной основе, всего имущества или части его. Показательно, что приведенная трактовка принципиально ни в чем не противоречит определению, взятому из закона «О приватизации…». Скорее делает его более доступным для понимания, учитывая объективную сложность этого понятия.

Рассмотрим для наглядности такой пример. Некто взял на какое-то  время в аренду в гараже Управления делами президента автомобиль, чтобы заниматься на нем частным извозом. В соответствии с западной трактовкой это типичный пример частичной приватизации, выгодный обеим сторонам сделки. Государство – собственник в лице УДП,  запустив в хозяйственный оборот простаивающее имущество, пополняет бюджет за счет арендной платы. Выгода арендатора тоже очевидна. Правовая суть этой сделки – временная продажа части  права государственной собственности на автомобиль (права владения им) арендатору. Если бы УДП продало этот автомобиль тому же частнику, т.е. продало весь объем составляющих права собственности на него, эта сделка означала бы полную приватизацию автомобиля.  В каждом конкретном случае выбор формы приватизации должен диктоваться интересами  государства, потому что при приватизации именно государственный интерес должен быть в приоритете.

Распространив этот пример на аэропорты, мы должны будем признать, что  декларируемое как не подлежащим приватизации государственное имущество аэродромов наших аэропортов по западным представлениям давно приватизировано. Сдавая эти аэродромы в аренду управляющим аэропортами частным компаниям и изымая за это из их доходов часть сборов за взлёт-посадки на собственный прокорм, наше ФГУП АГА(А) якобы блюдет государственный интерес по сохранению этого имущества. На самом деле это миф. Основная функция этой организации со штатом в 250 человек — это перегон денег из аэропортов в бюджет (арендная плата ) и обратно (бюджетное финансирование проектов по развитию и модернизации аэродромов).

Форма приватизации, которую используют власти США, впечатляет, потому что она дает поразительный эффект. Он состоит в следующем.

С одной стороны крупные аэропорты США как объекты естественной монополии и элементы транспортной инфраструктуры, обеспечивающей национальную безопасность страны, сохранены в государственной собственности. С другой стороны частный капитал в них представлен настолько широко, что позволяет относить  их к числу наиболее приватизированных в мире. О масштабах этого привлечения говорят цифры официальной статистики: 90% работающих в крупнейших аэропортах США – это персонал привлеченных в аэропорты частных компаний. В тех же вашингтонских аэропортах из 25000 работников только 1300 являются  штатными работниками MWAA, причём половина последних выполняет охранные функции.

Проводя политику широкого привлечения в аэропортовый бизнес представителей малого бизнеса и представителей обычно ущемляемой категории предпринимателей (женщин, национальных меньшинств), власти США увеличивают занятость населения, сокращают масштабы имущественного расслоения и снижают социальные и расовые противоречия в обществе. Фактически приватизация аэропортов в США стала фактором консолидации американского общества.

Трудно удержаться от сравнения американской приватизации с отечественной — распродажей аэропортов, причем уже по несколько в одни  руки,  владельцам крупнейших состояний в стране, которых в выступлениях официальных лиц почему-то называют стратегическими инвесторами. И задать риторический вопрос: как эти распродажи консолидируют российское общество и в чьих руках в результате такой политики окажутся в итоге все крупнейшие объекты естественной монополии гражданской авиации – аэропорты? Крупнейшие — значит самые прибыльные, а подавляющее большинство заведомо убыточных небольших аэропортов так и останутся нагрузкой для бюджета

Американцы давно усвоили, что крупные аэропорты являются для региона их расположения «курицей, несущей золотые яйца» и делают всё, чтобы яйца были крупными. Для этого они освободили аэропорты от налогов, одновременно обязав их  управленцев вкладывать всю заработанную прибыль в развитие самих аэропортов. Мудро рассудили: зачем гонять деньги туда — назад, как это делает наше ФГУП АГА(А)!

Если по примеру американцев освободить наши аэропорты от налогов на доходы от авиационной деятельности и обнулить их арендную плату за пользование аэродромами, то и тогда аэропортам не обойтись без дотаций из госбюджета на их развитие. Сомневающимся предлагаем просчитать этот баланс на примере того же Шереметьево.

В случаях высокой прибыльности Совет директоров аэропортового authority может принять решение о снижении величины аэропортовых сборов с обслуживаемых в аэропорту авиакомпаний. Прибыль аэропорта в этом случае уменьшится,  а авиакомпаний увеличится, что позволит последним снизить стоимость авиабилетов, стимулируя тем самым  рост пассажиро и грузопотока в регион. Для экономики последнего это очень важно.

Ещё один риторический вопрос: захочет так же поступать частник, купивший аэропорт?

Докладчик отметила особую привлекательность государственных аэропортов для долгосрочных вложений в них населения, которое выступает в данном случае как действительно стратегический инвестор. Рядовые американцы охотно покупают эмитированные государственными аэропортами доходные облигации (revenue bonds) со сроками погашения до 30 — 40 лет,  потому что государственный аэропорт,  в отличии от частного, никогда не обанкротится по двум причинам: из него не изымается прибыль, и он всегда может рассчитывать на правительственные субсидии (гранты).

Привлечь население страны в качестве стратегического инвестора аэропортов – таким эффектом нельзя не восхититься!

Сделав зарплату штатных управленцев не зависящей от прибыли аэропорта и освободив их от ведения неавиационной коммерческой деятельности в аэропорту, власти США устранили почву для проявления коррупции.

Автор доклада не скрывает своего негативного отношения к распродаже крупных аэропортов. И в то же время не скрывает восхищения примерами успешной приватизации таких аэропортов в других странах,  по другим моделям приватизации. Тех же лондонских аэропортов, осуществлённой правительством Великобритании. Под впечатлением успехов в управлении частной британской компанией ВАА лондонскими аэропортами власти США в 1995 г. заключили с ней 10-летний контракт на управление Международным аэропортом Индианаполис (7,5 млн. пассажиров в 1999 г.). Аэропорт  середнячёк по американским масштабам. Любопытны условия этого контракта. ВАА обязалась управлять этим аэропортом более экономно, чем американский предшественник, и к 2005 г. добиться уменьшения затрат аэропорта по сравнению с их величиной в 1994 г. до 32 млн. долларов ежегодно. Свои услуги ВАА оценила в 30% достигаемой ежегодно суммы экономии. Условия прямо скажем  более чем привлекательные для американской стороны. И что же? По информации докладчика не сдюжила ВАА долго тянуть управленческую лямку на таких условиях и расторгла контракт ранее намеченного срока. Хорошая иллюстрация для опровержения  мифа о том, что частный управленец  всегда эффективнее некоррумпированного государственного.

В своих комментариях мы обратили внимание только на часть отличий американского отношения к аэропортам от российского.

Владислав Катчан, 29 октября 2012 г.

Линн Хэмптон, Владислав Катчан

AEX.RU.

Leave a Reply

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *